Tin hoạt động

Những rủi ro từ việc tăng thuế thuốc lá quá mức-kinh nghiệm từ nước Úc

24/07/2014

Trong lịch sử gần đây, chính phủ Úc đã thực hiện một chính sách nâng thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá song song với chỉ số giá tiêu dùng. Chính sách này đã thành công từ góc độ y tế và doanh thu. Từ năm 2001 đến năm 2009.

Trung tâm Đầu tư & Thuế quan Quốc tế (ITIC)

Tháng 9, 2013

 BÁO CÁO ĐẶC BIỆT

 

Những rủi ro từ việc tăng thuế thuốc lá quá mức:

Những lời cảnh báo cho nước Úc

 Tóm tắt Tổng quan

 Trong lịch sử gần đây, chính phủ Úc đã thực hiện một chính sách nâng thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá song song với chỉ số giá tiêu dùng. Chính sách này đã thành công từ góc độ y tế và doanh thu. Từ năm 2001 đến năm 2009:

  • Mức tiêu thụ thuốc lá điếu và thuốc lá tự vấn (RYO) có nộp thuế đã giảm 4%;
  • Tỷ lệ người lớn hút thuốc lá giảm gần 13%;
  • Doanh thu thuế thuốc lá vẫn ổn định trong điều kiện thực tế; và,
  • Trong khi các quốc gia khác chứng kiến sự gia tăng đáng kể trong hoạt động bất hợp pháp, chính sách hạn chế thị trường bất hợp pháp tại Úc tương đương 12,3% doanh thu hợp pháp. "

Mặc dù chính sách này có những thành công, trong năm 2009 việc Đánh giá Hệ thống Thuế trong Tương lai của Úc khuyến khích việc áp dụng tăng thuế mạnh để hạn chế tiêu thụ. Vào ngày 30 tháng 4 năm 2010, Chính phủ thực hiện việc cho tăng 25% thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá, với mục đích được tuyên bố là giảm tiêu thụ khoảng 6%, giảm tỷ lệ hút thuốc khoảng 2% và 3%, và nâng cao thêm 5 tỷ đô-la Úc doanh thu. Tuy nhiên, trong Đánh giá sau khi thực hiện việc tăng thuế, Kho bạc (2013) thừa nhận rằng, trong khi lượng tiêu thụ sản phẩm có nộp thuế sụt giảm do giá tăng, không có bằng chứng về "có bao nhiêu người hút thuốc thực sự bỏ hút(vĩnh viễn hoặc tạm thời)" và  "không có số liệu để xác định liệu số doanh thu ước tính tăng thêm 5 tỷ đô-la Úc có phải đã đạt được từ việc tăng thuế tiêu thụ đặc biệt thuốc lá lên 25%."

Biện pháp của chính sách này đã có một số hệ quả không mong muốn. Đối mặt với việc tăng giá đáng kể, người tiêu dùng ngày càng hướng đến sản phẩm thuốc lá có nguồn từ các nhà cung cấp bất hợp pháp. Do đó, khối lượng bán ở thị trường bất hợp pháp đã tăng trên 20% trong một năm, bằng 15,6% doanh thu hợp pháp vào năm 2010.

Hành vi của người hút thuốc lá tại Úc trong năm 2010 là phù hợp với kinh nghiệm ở các nước khác. Rất nhiều ví dụ quốc tế cho thấy việc tăng mạnh thuế tiêu thụ đặc biệt thường dẫn đến sự mở rộng nhanh chóng của thị trường bất hợp pháp, cản trở những nỗ lực của chính phủ trong việc giảm tỷ lệ hút thuốc. Ví dụ, vào đầu những năm 2000, chính phủ Đức cho tăng thuế tiêu thụ đặc biệt thuốc lá lên 40% trên giá trị thực. Sau đó, thị phần không có nộp thuế trong nước đã tăng lên gần 20% tổng lượng tiêu thụ thuốc lá trong năm 2006, trong khi tỷ lệ người lớn hút thuốc lá vẫn ổn định. Tương tự, một sự gia tăng đáng kể thuế tiêu thụ đặc biệt thuốc lá tại Ireland từ năm 2002 và 2009 trùng hợp với một sự gia tăng gấp sáu lần thị phần của thuốc lá bất hợp pháp và sự gia tăng tỷ lệ hút thuốc. Những kinh nghiệm của Ba Lan, Malaysia và Anh cho ra một câu chuyện tương tự về sự mở rộng của thị trường bất hợp pháp.

 Những tác động từ việc cho tăng thuế tiêu thụ đặc biệt quá mức không chấm dứt sự lan rộng của thị trường bất hợp pháp. Một thị trường bất hợp pháp có thể sẽ có những ảnh hưởng sâu rộng:

  •     Một ngành công nghiệp thuốc lá hợp pháp quy mô nhỏ hơn sẽ tạo ra ít việc làm hơn và nộp thuế ít hơn cho chính phủ. Ví dụ, nghiên cứu gần đây ước tính rằng kinh doanh thuốc lá bất hợp pháp chịu trách nhiệm về việc lợi nhuận thất thu hàng năm 260 triệu USD của các cửa hàng tiện lợi ở Canada.
  •     Cần phải có nguồn lực cảnh sát và hải quan lớn hơn để chống lại lĩnh vực bất hợp pháp. Ví dụ, trong năm 2008/09 Vương quốc Anh đã dành 100 triệu bảng cho tiền lương hơn 2.000 nhân viên đấu tranh chống buôn lậu thuốc lá.
  •      Kinh doanh các sản phẩm thuốc lá bất hợp pháp làm xói mòn những sáng kiến của chính phủ và các cơ quan y tế trong việc giảm tiêu thụ thuốc lá, đặc biệt là liên quan đến vụ việc hút thuốc của giới trẻ. Trong một cuộc khảo sát năm 2008, có ba trong số mười người Anh tuổi 16-24 được báo cáo là có mua thuốc lá bất hợp pháp - Một tỷ lệ cao hơn nhiều so với các nhóm tuổi khác."
  •     Nguồn cung cấp các sản phẩm thuốc lá bất hợp pháp, và biên lợi nhuận mà nó tạo ra đã thúc đẩy tội phạm có tổ chức và được báo cáo là liên quan đến các nhóm chủ nghĩa khủng bố quốc tế."

Những kết quả từ chính sách thuế thuốc lá của Úc trước năm 2010 đã chứng minh rằng phương pháp tiếp cận từng bước để tăng thuế tiêu thụ đặc biệt có thể thành công. Lợi ích của phương pháp này cũng đã được thể hiện rõ trong những năm gần đây ở Đức, nơi đã từ bỏ chính sách tăng thuế tiêu thụ đặc biệt gấp gáp trong năm 2007. Việc tăng thuế tiêu thụ đặc biệt dần dần đã giúp ngăn chặn sự lan rộng của thương mại bất hợp pháp, trong khi tỷ lệ hút thuốc lá đã giảm.

Do đó, chính phủ Úc trước đây đã đúng khi quay trở lại việc tăng thuế theo CPI sau tháng 4 năm 2010 và quyết định không cho thực hiện việc tăng cao thuế tiêu thụ đặc biệt trong ngân sách năm 2013-14. Họ đã thông báo việc lập chỉ số về tăng thuế tiêu thụ đặc biệt trong tương lai theo thu nhập bình quân hàng tuần trong thời gian bình thường (AWOTE) trong Tài khóa 2013-14, theo đó có thể đã tránh được khả năng chi trả của các sản phẩm thuốc lá hợp pháp sụt giảm nhiều hơn. Nhưng quyết định tiếp theo của họ nhằm thực hiện bốn lần tăng thuế tiêu thụ đặc biệt 12,5% -  mỗi năm một lần từ 01/12/2013 và định kỳ vào 01/9 trong 3 năm kế tiếp – cho thấy nó mang lại một nguy cơ đáng kể cho thị trường thuốc lá hợp pháp, trong khi thị trường thuốc lá bất hợp pháp lại được hưởng lợi. Chính sách mới của chính phủ trước đó có xu hướng nặng về lũy thoái và được dự báo sẽ khiến cho thuốc lá đắt hơn 38% vào năm 2017. Nghiên cứu này cho thấy rằng sự suy giảm trong khả năng chi tiêu được dự đoán sẽ khiến thị trường bất hợp pháp tăng lên hơn một phần tư doanh số bán hàng hợp pháp vào năm 2017.

Dự kiến tăng trưởng của lĩnh vực bất hợp pháp, theo kế hoạch của chính phủ trước đó, có thể cản trở những nỗ lực để đạt được mục tiêu mỗi ngày giảm tỷ lệ hơn 9% từ 2020, 2013. Hơn nữa, các mục tiêu đã nêu của chính sách mới - thêm thu nhập và giảm hút thuốc ở thanh niên - có thể bị làm xói mòn. Điều này đòi hỏi nguồn lực bổ sung để chống buôn lậu, nơi thúc đẩy hoạt động liên quan đến tội phạm, làm xói mòn cơ sở thuế hợp pháp và tạo ra một môi trường hút thuốc không được kiểm soát trong giới trẻ.

 

I. Giới thiệu

Trong năm 2009, Lực lượng Bảo vệ Sức khỏe Quốc gia đặt mục tiêu, như một phần mở rộng hơn của Chiến lược Bảo vệ Sức khỏe Quốc gia, "ít nhất số người Úc hút thuốc sẽ dưới một triệu vào năm 2020". Hành động đầu tiên của chính phủ để đạt được mục tiêu này là đảm bảo rằng sản phẩm thuốc lá sẽ trở nên "đắt đỏ hơn" thông qua việc sử dụng các biện pháp tài chính.

Để đạt được mục tiêu này, chính phủ Úc từ bỏ chính sách nhất quán của việc tăng thuế tiêu thụ đặc biệt thuốc lá theo từng năm, phù hợp với mức lạm phát và thực hiện cho tăng 25% trong tháng 4 năm 2010. Khi công bố tăng, Thủ tướng Rudd nói rằng các biện pháp: "dự kiến sẽ cắt giảm tổng lượng tiêu thụ thuốc lá khoảng 6 phần trăm {,] số lượng người hút thuốc giảm 2-3 phần trăm {và] bổ sung thêm 5 tỷ đô-la Úc” từ doanh thu thuế. Việc tăng thuế dường như đạt được hiệu quả mà chính phủ mong muốn: giá cả tăng mạnh và mức tiêu thụ thuốc lá có trả thuế lại sụt giảm. Nhưng nghiên cứu gần đây của Deloitte (2012) chỉ ra rằng mức tiêu thụ thuốc lá bất hợp pháp tăng 22% trong năm 2010, thị phần bất hợp pháp tăng đến 15,6% doanh thu hợp pháp. Các hoạt động của thị trường bất hợp pháp gia tăng không chỉ gây cản trở những nỗ lực của chính phủ để giảm tỷ lệ hút thuốc và khối lượng tiêu thụ, nó còn làm giảm thu thuế và tạo ra những thách thức xã hội.

Bởi vì các sản phẩm thuốc lá bất hợp pháp không cần nộp thuế, nên chính phủ đã thất thu thuế từ doanh số bán hàng mà lẽ ra đã phải thu được. Joossens, Merriman, Ross, và Raw (2009) ước tính doanh số bất hợp pháp đã khiến chính phủ trên toàn cầu thất thu 40,5 tỷ USD trong năm 2007, trong khi KPMG (2013) ước tính rằng thất thu thuế trong các nước thành viên EU đã lên đến 12,5 tỷ € trong 2012.  Ngoài việc mất đi doanh thu thuế trực tiếp, chính phủ cũng thất thu các mức thuế như việc làm và thuế doanh nghiệp vì các nhà sản xuất hợp pháp và nhà cung ứng các sản phẩm thuốc lá bị mất đi doanh số bán hàng phải nộp thuế.

Sự hiện diện của thuốc lá rẻ hơn thông qua doanh số bán hàng không được kiểm soát sẽ làm xói mòn các mục tiêu y tế của chính phủ, nó cho phép người tiêu dùng bỏ qua cảnh báo sức khỏe trên các sản phẩm thuốc lá và cho phép các nhóm dễ bị tổn thương tiếp cận các sản phẩm thuốc lá, bao gồm cả thanh thiếu niên. Bằng chứng khảo sát cho thấy ba trong số mười người ở độ tuổi 16-24 tuổi  ở Anh được báo cáo là đôi khi mua thuốc lá từ các nguồn bất hợp pháp, một tỷ lệ cao hơn so với nhóm tuổi lớn hơn.

Mua hàng từ thị trường bất hợp pháp cũng đặt ra những rủi ro khác đối với sức khỏe cộng đồng. Thuốc lá giả được sản xuất bất hợp pháp không cần phải đáp ứng các tiêu chuẩn đặt ra bởi hệ thống quản lý được lập ra để áp dụng trong ngành thuốc lá hợp pháp và có thể hàm chứa "những sản phẩm có khả năng rút ngắn cuộc sống của người nghiện thuốc nặng: các chất kim loại như cadmium, thuốc trừ sâu , thạch tín, thuốc diệt chuột và phân người.

Hơn nữa, hoạt động kinh doanh thuốc lá bất hợp pháp mang lại lợi nhuận cao/nhưng lại có nguy cơ thấp cho mạng lưới tội phạm và khủng bố. Như Bộ phận Bảo vệ Biên giới và Hải quan Úc lưu ý: "Trong khi buôn lậu thuốc lá gây rủi ro cho doanh thu của chính phủ, nay rõ ràng là mạng lưới tội phạm có tổ chức đang sử dụng nó vì lợi nhuận tiềm năng quan trọng của nó". Hơn nữa, những kẻ khủng bố đang ngày càng có được nguồn tài trợ từ thuốc lá bất hợp pháp: "nó gây ít sự chú ý của  lực lượng thực thi pháp luật (và) những kẻ khủng bố tìm cách bảo đảm nguồn tài trợ theo những cách mà họ ít bị chú ý  nhất."

Kể từ tháng 4 năm 2010 chính phủ trước đó đã quay trở lại chính sách tăng thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá song song với lạm phát. Nhưng trong Tài khóa 2013-14 chính phủ trước đó đã sửa đổi khung thuế của Úc, liên kết sự tăng thuế trong tương lai từ năm 2014 theo thu nhập bình quân hàng tuần trong thời gian bình thường (AWOTE) chứ không phải là giá cả. Mặc cho những thay đổi được thực hiện trong Tài khóa 2013-14, chính phủ trước đó đã thực hiện một bước đi xa hơn, và triệt để hơn, thay đổi chiến lược thuế, với bốn lần tăng thuế 12,5% được lên kế hoạch thực hiện trong vòng bốn năm tới.

Bài viết này dựa trên kinh nghiệm quốc tế và mô hình hóa kịch bản nhằm khám phá những tác động từ chính sách mới của chính phủ trước đó có thể có trên thị trường thuốc lá hợp pháp của Úc, và các ưu đãi mà nó có thể mang lại cho sự lan rộng của kinh doanh thuốc lá bất hợp pháp.

Phần còn lại của bài báo được tổ chức như sau:

  • Phần II điều tra những khó khăn trong việc đo lường thị trường bất hợp pháp và giải thích một số các phương pháp đang được áp dụng;
  • Phần III vạch ra diễn biến gần đây trên thị trường thuốc lá Úc;
  • Phần IV đánh giá những ví dụ quốc tế về tác động bất lợi có thể xuất phát từ việc tăng mạnh thuế thuốc lá;
  • Phần V nêu bật những tác động từ kinh nghiệm quốc tế trong bối cảnh thúc đẩy thuế thuốc lá tại Úc trong tương lai; và,
  • Phần VI kết luận.

 

II. Đo lường thị trường bất hợp pháp

Đo lường mức tiêu thụ thuốc lá bất hợp pháp là một thách thức. Kinh doanh thuốc lá bất hợp pháp xảy ra dưới một số hình thức, bao gồm:

  • Hàng buôn lậu: Sự di chuyển bất hợp pháp của các sản phẩm thuốc lá (chính hãng hoặc giả mạo) từ thuế quan này đến thuế quan khác mà không cần nộp các mức thuế hiện hành nào hoặc vi phạm luật cấm nhập khẩu hoặc xuất khẩu.
  • Hàng giả: Được sản xuất bất hợp pháp, trong đó một sản phẩm mang thương hiệu mà không cần sự đồng ý của chủ sở hữu. Sản phẩm được sản xuất bất hợp pháp có thể được bán trong nước hoặc nhập lậu vào nước khác. Hàng giả hiếm khi phải chịu thuế, nếu có đi nửa.
  • Hàng trốn thuế địa phương: Thuốc lá được sản xuất và tiêu thụ theo quy định, nhưng lại không khai báo tại cơ quan thuế. Những loại thuốc lá này (thường là thương hiệu hợp pháp) được bán không có thuế và có thể được sản xuất tại nhà máy có cấp phép hoặc được sản xuất  kinh doanh lén lút.
  • Hàng lậu (còn được gọi là hàng giá rẻ): thuốc lá thường được sản xuất một cách hợp pháp nhưng được dành cho buôn lậu vào các nước không được bán ra một cách hợp pháp.
  • Chop-chop hoặc thuốc lá rời: Được bán không có nhãn hiệu, thuốc lá rời không có cảnh báo sức khỏe và được tiêu thụ như là một thay thế cho loại thuốc lá tự vấn hợp pháp. Chop-chop cũng được nhét vào điếu thuốc lá rỗng và được bán tại các nhà bán lẻ thuốc lá.

Việc sản xuất, buôn lậu và kinh doanh thuốc lá bất hợp pháp đều thực hiện lén lút bởi các tổ chức, cá nhân tội phạm. Các hoạt động đó không được ghi lại bởi chính phủ hoặc bởi các dữ liệu thương mại được thu thập qua các kênh thông thường, chẳng hạn như lấy hồ sơ ghi chép của hải quan làm cơ sở tính nhập khẩu, thuế và thống kê kinh tế khác, hoặc dữ liệu bán hàng thu thập bởi các công ty nghiên cứu thị trường. Kể cả trường hợp tổ chức thực thi pháp luật có thông tin về kinh doanh thuốc lá bất hợp pháp thì cũng có thể vì lý do hoạt động mà phải giữ kín thông tin này.

Kết quả là, những ước tính về quy mô thị trường thuốc lá bất hợp pháp ở từng quốc gia hoặc trên toàn cầu phải dựa vào các phương pháp gián tiếp của dự tính. Một số phương pháp đã được áp dụng, nhưng mỗi phương pháp đều có điểm mạnh và điểm yếu. Những cách tiếp cận khác nhau này có thể mang lại ước tính rất khác nhau về quy mô của thị trường thuốc lá bất hợp pháp.

  • Dữ liệu về bắt giữ hàng lậu của Hải quan – nó đưa ra một chỉ dấu trực tiếp rằng nạn buôn bán thuốc lá bất hợp pháp đang xảy ra. Nhưng việc bắt giữ thường chỉ là một phần nhỏ của buôn lậu qua biên giới và có rất ít cơ sở để đánh giá quy mô của thị trường bất hợp pháp nói chung. Qua thời gian, tần số các vụ bắt giữ có thể giúp chúng ta hiểu rõ mức độ mà thị trường bất hợp pháp đang sụt giảm hoặc gia tăng. Tuy nhiên, những thay đổi về khối lượng bị bắt giữ có lẽ phản ánh những thay đổi ở mức độ nỗ lực trong việc phát hiện của cơ quan hải quan (những người thường xuyên tập trung vào những vụ bắt giữ số lượng lớn cho mục đích thống kê), hoặc những thay đổi trong cách hoạt động của bọn buôn lậu, hơn là phản ánh xu hướng quy mô của chính thị trường bất hợp pháp.
  • Khảo sát trực tiếp người hút thuốc lá – các mẫu câu hỏi vể người hút thuốc như họ mua sản phẩm thuốc lá ở đâu sẽ cung cấp một hướng đi trực tiếp hơn để đánh giá quy mô của thị trường bất hợp pháp tại bất kỳ thời điểm nào. Cả PwC (2010) và Deloitte (2012) sử dụng các cuộc khảo sát trực tiếp người hút thuốc để xác định nhận thức cá nhân và liên can thị trường thuốc lá bất hợp pháp tại Úc. Nhưng trong thực tế để tạo ra một tỷ lệ phản hồi đại diện từ những người hút thuốc tiêu biểu là một thách thức. Hơn nữa, người trả lời có thể báo cáo dưới mức độ mà họ hút thuốc hoặc tiêu thụ sản phẩm bất hợp pháp - Thực sự, người trả lời có thể trong một số trường hợp thậm chí không nhận thức được rằng họ đang mua thuốc lá bất hợp pháp. Tuy nhiên, đây có thể là cách hiệu quả nhất để ước tính mức tiêu thụ sản phẩm chop-chop bất hợp pháp.
  • Khảo sát bao gói rỗng  - Thu thập bao gói rỗng và phân tích số đầu lọc bị vứt bỏ - ví dụ, từ thu thập rác hoặc khay tro và thùng được đặt bên ngoài tòa nhà - có thể cung cấp một cơ sở đáng tin cậy hơn để ước lượng tỷ lệ sản phẩm thuốc lá bất hợp pháp đang lưu hành trên thị trường. Phương pháp này có khả năng ít đáng tin cậy khi mà thị trường bất hợp pháp chủ yếu là thuốc lá tự vấn không có nhãn hiệu riêng.
  • So sánh chi tiêu hộ gia đình và dữ liệu bán hàng công nghiệp - Số liệu thu thập bởi cơ quan thống kê của chính phủ như là một phần của các cuộc điều tra chi tiêu hộ gia đình tạo ra một bức tranh tổng hợp về nền kinh tế chi tiêu cho các sản phẩm thuốc lá. So sánh các dữ liệu với thông tin trên biên lai thuế bán thuốc lá có thể được sử dụng để ước tính khoảng cách giữa kinh doanh hợp pháp và bất hợp pháp, mặc dù một lần nữa phương pháp này dễ bị sai lệch bởi câu trả lời của người mua các sản phẩm thuốc lá.

 

Thông qua công tác chuẩn mực cho thấy rằng những điểm mạnh và điểm yếu của các phương pháp khác nhau nên được ghi nhận khi thực hiện việc đánh giá quy mô của thị trường thuốc lá bất hợp pháp và rằng, bất cứ nơi nào có thể, các kết quả từ phương pháp khác nhau nên được tham khảo chéo với thông tin của các cơ quan có liên quan – ví dụ như báo cáo từ phía hải quan và cảnh sát – để chứng thực. Theo dõi những ước tính theo thời gian cũng rất quan trọng nhằm đánh giá liệu thị trường bất hợp pháp đang lan rộng hoặc đang thu hẹp lại, và mức độ tác động đến thị phần của doanh số bán hàng bất hợp pháp mà các biện pháp thực thi đã mang lại. Hiện nay, chính phủ Úc không thực hiện bất kỳ nỗ lực thường xuyên nào để đánh giá và theo dõi quy mô thị trường thuốc lá bất hợp pháp của nước này.

HM Revenue & Hải quan (HMRC) ở Anh thực hiện một ước tính hàng năm về khoảng cách thuế do kinh doanh các sản phẩm thuốc lá bất hợp pháp. Dữ liệu từ Điều tra Lối sống Chung (GLF) về sử dụng thuốc lá, được bổ sung thông tin từ Điều tra Sức khỏe của Anh (HSE), được sử dụng để ước tính tổng khối lượng tiêu thụ thuốc lá. Bằng việc trừ đi lượng hàng hợp pháp từ ước tính, con số còn lại sẽ là số lượng của thị trường bất hợp pháp. Trước việc không chắc chắn về sai sót từ mẫu báo cáo, con số ước tính này được trình bày trong một mức độ, với một điểm giữa được xác định. HMRC (2012) ước tính rằng tiêu thụ thuốc lá bất hợp pháp chiếm từ 2% đến 16% trên tổng khối lượng tiêu thụ trong năm 2010/11, xung quanh điểm giữa là 9%. Điểm giữa tương đương với con số thất thu (thuế VAT và thuế tiêu thụ đặc biệt) 2,1 tỷ bảng mỗi năm. Thương mại bất hợp pháp ước tính chiếm khoảng từ 33% và 44% lượng tiêu thụ thuốc lá vấn tay (HRT) ở Anh. Ước tính điểm giữa của HMRC là 38% tương đương với thất thu thuế VAT và thuế tiêu thụ đặc biệt 660 triệu bảng Anh trong năm 2010/11.

Ngoài thuốc lá bất hợp pháp, HMRC cũng ước tính tỷ lệ tiêu thụ đối với thuốc lá mua ở nước ngoài nhưng tiêu thụ ở Anh. Những ưu đãi cho người tiêu dùng Anh khi mua thuốc lá ở nước ngoài cũng tương tự như sẽ dẫn đến việc can dự vào thị trường bất hợp pháp: một sản phẩm giá rẻ thay thế thuốc lá có nộp thuế. Không chỉ thực hiện những vụ mua bán qua biên giới để tránh thuế Vương quốc Anh và làm giảm nguồn thu chính phủ, họ cũng tước đi doanh số bán hàng, gây áp lực lên lợi nhuận, việc làm và nộp thuế của ngành công nghiệp thuốc lá hợp pháp của Anh (kết hợp với các nhà sản xuất, nhà bán lẻ và nhà phân phối). HMRC ước tính rằng những vụ mua hàng này chiếm 3% thuốc lá và 7% lượng HRT tiêu thụ trong năm 2010/11, có nghĩa là mức tiêu thụ thuốc lá điếu 12% và 45% HRT ở Anh không được mua từ các nhà bán lẻ ở Anh và do đó trốn thuế Vương quốc Anh.

Ít nhất có hai cơ quan khác ước tính quy mô của thị trường thuốc lá không nộp thuế tiêu thụ đặc biệt trong nước tại Anh thông qua việc sử dụng các khảo sát gói thuốc lá rỗng. Khảo sát của Hiệp hội các Nhà sản xuất Thuốc lá trong năm 2011 cho thấy chúng chiếm 19% trên tổng khối lượng tiêu thụ thuốc lá điếu. Và Dự án Ngôi sao của KMPG ước tính doanh số của sản phẩm không nộp thuế chiếm 12,8% tổng mức tiêu thụ trong năm 2011, trong đó bốn phần năm là bất hợp pháp và một phần năm là mua hợp pháp qua biên giới và đã nộp thuế ở nước ngoài, một mức độ tương tự và thành tố trong ước tính điểm giữa của HMRC trong năm 2011. Tuy nhiên, những phát hiện gần đây nhất của KPMG trong năm 2012 cho thấy một sự gia tăng đáng kể trong lĩnh vực hàng không nộp thuế, từ 12,8% đến 19,1% của thị trường; thuốc lá lậu và giả mạo được ước tính chiếm 16,4% trên tổng khối lượng tiêu thụ thuốc lá điếu.

 

III. Những chuyển biến gần đây trong thị trường thuốc lá Úc

(I) Trước tháng 4 năm 2010

Chính sách của chính phủ Úc về thuế tiêu thụ đặc biệt thuốc lá từ năm 2001 đã, đa phần là, cực kỳ phù hợp. Trong giai đoạn tháng hai năm 2001 đến tháng 3 năm 2010, Chính phủ thực hiện mỗi năm tăng thuế tiêu thụ đặc biệt hai đợt (vào tháng Hai và tháng Tám), phù hợp với sự tăng trưởng của chỉ số giá tiêu dùng (CPI). Trong giai đoạn này, thuế tiêu thụ đặc biệt tăng 59,62 đô-la Úc để đạt 262,20 đô-la Úc trên 1.000 điếu trong tháng 2 năm 2010. Doanh thu chính phủ từ thuốc lá tăng từ 5,80 tỷ đô-la Úc năm 2001 lên 7,36 tỷ đô-la Úc trong năm 2009, số còn lại ổn định trong điều kiện thực tế.

Việc tăng thuế này, cùng với mức tăng giá bán trước thuế, dẫn đến giá bình quân gia quyền của một gói 25 điếu tăng từ 7,33 đô-la Úc lên 10,41 đô-la Úc từ năm 2001 đến năm 2009. Trong tám năm đó, giá trị thực tế đã tăng lên (có tính đến lạm phát) gần 13%.

Do giá bán lẻ tăng, mức tiêu thụ của thuốc lá có nộp thuế đã sụt giảm 4% (từ 26 tỷ điếu trong năm 2001-còn 24,9 tỷ điếu trong năm 2009) và tỷ lệ người Úc thường xuyên hút thuốc cũng giảm. Đến năm 2010, 20% người lớn của Úc thường xuyên hút thuốc, so với 23% vào năm 2001. Con số này tương đương với khoảng dưới nửa triệu người hút thuốc trong năm 2010. Nó đại diện cho một sự tiếp nối của sự sút giảm dài hạn về tỷ lệ người hút thuốc ở Úc, với sự khác biệt nhỏ trong tốc độ suy giảm giữa 1990-2000 và 2001-2010 (14% so với 13%).

 

(ii) Đánh giá hệ thống thuế suất trong tương lai của Úc

Theo chỉ thị của Chính phủ Rudd, Đánh giá hệ thống thuế suất trong tương lai của Úc đã được bắt đầu vào năm 2008. Mục tiêu của Đánh giá là tiến hành một: "cuộc đánh giá toàn diện hệ thống thuế của Úc, theo đó sẽ kiểm tra và đưa ra khuyến nghị để tạo ra một cấu trúc thuế để định vị Úc nhằm  đối phó với những thách thức về nhân khẩu, xã hội, kinh tế và môi trường của thế kỷ 21 và nâng cao kết quả kinh tế và xã hội của Úc. Cấu trúc thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá là một trong nhiều lĩnh vực được xem xét bởi ban Đánh giá.

Trong báo cáo cuối cùng này – được trình cho Bộ Ngân khố vào tháng 12 năm 2009 – ban Đánh giá  đưa ra hai đề xuất cải cách khung thuế tiêu thụ đặc biệt áp dụng cho thuốc lá tại Úc:

1)      Thuế suất sẽ được “tăng đáng kể một lần” dù chế độ cấu trúc hiện hành nên được giữ lại; và,

2)      Nên áp dụng đo lường tiền lương thay vì là giá cả để đưa ra chỉ số tăng thuế tiêu thụ đặc biệt.

 

(iii) Sau tháng 4 năm 2010

Vào ngày 30/4/2010, chính phủ hưởng ứng đề nghị của Đánh giá hệ thống thuế trong tương lai của Úc và thực hiện tăng một lần 25% thuế tiêu thụ đặc biệt trong một nỗ lực để giảm tổng lượng tiêu thụ, hạn chế tỷ lệ người hút thuốc và tăng thêm kinh phí cho chăm sóc sức khỏe. "Tiếp theo sau việc tăng thuế tiêu thụ đặc biệt vào năm 2010, chính phủ quay trở lại chính sách trước đây là tăng theo CPI, với mức thuế hướng đến 346,81 đô-la Úc trên 1.000 điếu vào tháng 8 năm 2012. Với mức 8,48 tỷ đô-la Úc, "nguồn thu của chính phủ từ thuốc lá trong năm 2012 là 6,7% trên giá trị thực so với năm 2009.

Thuế tiêu thụ đặc biệt tăng trong tháng 4 năm 2010 buộc giá trung bình của một gói 25 điếu tăng 17,6% về giá trị thực trong năm 2010. Thuế tiêu thụ đặc biệt tăng lên sau đó khiến một gói thuốc lá đắt hơn 30% trên giá trị thực trong năm 2012 so với năm 2009. Việc tăng giá lần này gây ảnh hưởng đáng kể đến lượng tiêu thụ sản phẩm có nộp thuế, trong đó giảm 14% so với cùng kỳ.  

Việc thuế tiêu thụ đặc biệt tăng cao và giá bán tăng tiếp theo đó đã kích hoạt xu hướng tiêu dùng hàng giá rẻ trên thị trường. Đối mặt với mức giá cao hơn, người tiêu dùng chuyển từ thuốc lá giá cao hơn sang các thương hiệu thuốc lá điếu hoặc thuốc lá tự vấn (RYO) có giá rẻ nhất. Năm 2009, phân khúc RYO chiếm 9% thị phần, tăng từ 6,7% năm 2001. Sau khi thuế tiêu thụ đặc biệt tăng vào tháng 4 năm 2010, tỷ lệ này đã tăng lên 11% trên tổng khối lượng tiêu thụ của hàng có nộp thuế trong năm 2012 - gần gấp đôi thị phần RYO năm 2001. Việc chuyển đổi sang thuốc lá có thương hiệu giá trị cũng tăng đáng kể, với thị phần tăng từ 37% năm 2001 lên 42% vào năm 2012, với 85% của mức tăng này xảy ra giữa năm 2009 và 2012.

Việc tăng thuế trùng hợp với một loạt các biện pháp chống hút thuốc, bao gồm việc hạn chế quảng cáo trên internet, một chiến dịch tăng cường chống hút thuốc lá và sự ra đời của bao bì trơn (vào tháng 12 năm 2012). Vì vậy, như Kho bạc (2013) lưu ý: "sẽ có những hạn chế trực tiếp gắn liền kết quả cụ thể đối với việc (tăng thuế),vì các kết quả sẽ rất có thể bị ảnh hưởng bởi các sáng kiến khác:

Mặc dù sự tương tác giữa các chính sách khác nhau, Đánh giá Sau việc Thực hiện (2013) của Ngân khố kết luận rằng thành công duy nhất được xác nhận của việc tăng thuế là giảm tiêu thụ thuốc lá có nộp thuế. Về tỷ lệ người hút thuốc, nó cho thấy rằng việc tăng thuế "có thể đã thúc đẩy tăng nỗ lực bỏ hút thuốc trong 2-3 tháng tiếp theo, sau đó những nỗ lực bỏ hút thuốc quay trở lại theo xu hướng lâu dài và thừa nhận rằng không có bằng chứng "có bao nhiêu người hút thuốc thực sự bỏ hút thuốc (vĩnh viễn hoặctạm thời)." Tài liệu cũng ghi chú rằng "không có số liệu để xác định liệu doanh thu bổ sung ước tính 5 tỷ đô-la Úc đạt được là thu từ việc tăng 25 phần trăm thuế tiêu thụ đặc biệt thuốc lá.

Giá thuốc lá tăng mạnh dưới tác động của việc tăng thuế là một động lực can dự vào lĩnh vực bất hợp pháp cho cả người tiêu dùng và nhà cung cấp. Trọng tâm đưa đến quyết định của người tiêu dùng về việc liệu có mua thuốc lá hợp pháp hoặc bất hợp pháp là nằm ở khả năng chi tiêu cho thuốc lá – ở đây được định nghĩa là tỷ lệ thu nhập còn lại (sau khi nộp thuế) hàng ngày để mua 25 điếu thuốc lá hợp pháp. Khả năng chi tiêu cho thuốc lá giảm đáng kể khiến người tiêu dùng tìm đến sản phẩm thay thế rẻ hơn, chẳng hạn như các sản phẩm có nguồn từ kinh doanh bất hợp pháp. Việc tăng giá đột ngột như là một kết quả của việc tăng thuế tiêu thụ đặc biệt năm 2010 khiến khả năng chi tiêu cho thuốc lá sụt giảm 16% trong năm 2010, với tỷ lệ thu nhập còn lại (sau khi nộp thuế) hàng ngày để mua một gói thuốc đã tăng từ 9,6% năm 2009 lên 11,2% trong năm 2010. Đối với các nhà cung cấp bất hợp pháp, thuế thuốc lá tăng cao sẽ làm tăng tỷ suất lợi nhuận tiềm năng trên mỗi gói thuốc mà họ có thể bán ra và do đó khuyến khích việc tham gia vào các hoạt động bất hợp pháp.

Những phát hiện của Deloitte (2012) và PwC (2010) làm nổi bật tác động của việc tăng thuế tiêu thụ đặc biệt vào năm 2010 trên quy mô của thị trường bất hợp pháp tại Úc. Trước khi thuế tăng, thị trường bất hợp pháp được ước tính là tương đương với 12,3% khối lượng tiêu thụ của sản phẩm có nộp thuế; sau khi thuế tiêu thụ đặc biệt tăng thì con số này đã tăng lên 15,6% - có nghĩa là bị thất thoát 1.105 triệu đôla Úc doanh thu thuế tiêu thụ đặc biệt. Việc quay trở lại với việc tăng thuế theo chỉ số CPI sau năm 2010 đã cho thấy ước tính của thị trường bất hợp pháp tại Úc giảm nhẹ, xuống còn 13,4% doanh số bán hàng đã nộp thuế vào năm 2011 - tương đương giá trị thuế tiêu thụ đặc biệt với 982 triệu đôla Úc - và ước tính 11% doanh số bán hàng có nộp thuế trong năm 2012.

 

IV. Kinh nghiệm quốc tế ­- Các vấn đề liên quan việc tăng thuế thuốc lá quá mức

Kinh nghiệm của Úc về sự tương tác giữa chính sách thuế tiêu thụ đặc biệt, khối lượng tiêu thụ thuốc lá, nộp thuế và sự phát triển của thị trường bất hợp pháp là tương ứng với các thị trường khác. Các chính phủ ở nhiều quốc gia đã cố gắng tăng doanh thu và/hoặc hạn chế tiêu thụ thuốc lá thông qua phương pháp tiếp cận khác nhau để tăng thuế tiêu thụ đặc biệt. Trong báo cáo của phần này sẽ trình bày năm ví dụ, khi tăng thếu tiêu thụ đặc biệt quá mức – như vụ tăng thuế vào tháng 4 năm 2010 ở Úc - đã dẫn đến một sự tăng trưởng đáng kể của quy mô thị trường bất hợp pháp mà không tác động đến tỷ lệ người hút thuốc.

 

(i) Đức

Từ tháng 4 năm 2002 đến tháng 1 năm 2007, chính phủ Đức thực hiện một loạt vụ tăng mạnh thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá. Điều này khiến mỗi gói thuốc lá tăng 52% giá trị danh nghĩa (40% trên giá trị điều chỉnh lạm phát thực tế). "Ngoài ra, tỷ lệ tiêu chuẩn của thuế GTGT đối với hầu hết các hàng hóa và dịch vụ đã tăng 3 điểm phần trăm vào tháng 1 năm 2007". Những vụ tăng thuế này liên quan  đến tăng giá bán lẻ thuốc lá có nộp thuế lên 49% trong giai đoạn này, tăng 38% về giá trị thực.

Việc tăng giá theo thuế suất tăng của thuốc lá hợp pháp có tác động tiêu cực đến khả năng chi tiêu của người hút thuốc (được đo lường theo thu nhập trung bình của người tiêu dùng). Điều này khuyến khích một số người tiêu dùng chuyển sang các nguồn bất hợp pháp và/hoặc hàng qua biên giới có giá rẻ hơn. Dữ liệu Dự án Ngôi sao của KPMG (2013) cho thấy khối lượng tiêu thụ sản phẩm đã đóng  thuế ở nước ngoài tăng từ 7% năm 2002 lên gần 20% năm 2006. Việc chuyển sang các nguồn thuốc lá bất hợp pháp, rẻ hơn cho thấy tỷ lệ người hút thuốc chỉ sụt giảm chút ít (27,2% năm 2005 so với 27,4% năm 2003 và 28,3% năm 1999).

Tiếp theo sau nạn buôn lậu thuốc lá gia tăng rõ rệt, chính phủ Đức đã thông qua một chiến lược về thuế tiêu thụ đặc biệt mới trong năm 2007. Theo phương pháp tiếp cận dần dần này, họ cho tăng thuế tiêu thụ đặc biệt chỉ 9% trên giá trị danh nghĩa từ năm 2007 đến năm 2012 (giảm 6% trên giá trị thực). Các ước tính mới nhất của KPMG (2013) chỉ ra rằng thị phần thuốc lá có nộp thuế tại nước ngoài đã được ổn định ở mức khoảng 20% lượng tiêu thụ theo chính sách mới. Tỷ lệ hút thuốc ước tính đã giảm xuống còn 25,7% trong năm 2009 (số liệu mới nhất hiện có) dù rằng mức tăng thuế  vừa phải kể từ năm 2007.

 

(ii) Ai-len

Từ năm 2002 đến 2009, chính phủ Ireland tăng thuế tiêu thụ đặc biệt thuốc lá gần 68%, từ 155 € lên đến 261 € trên 1.000 điếu thuốc lá - một sự gia tăng thực 38%. Do đó, giá của một gói 20 điếu cao cấp tăng từ 5,00 € năm 2002 lên 8,45 € trong năm 2009.

Việc giá thuốc lá hợp pháp tăng theo mức độ tăng thuế dẫn đến sự sụt giảm mạnh trong nhu cầu đối với các sản phẩm có nộp thuế. Các nhà kinh tế tại Văn phòng Cục Thuế Ailen – Reidy và Walsh (2011) - đã ước tính độ co giãn của nhu cầu trên chính giá bán của thuốc lá điếu đã nộp thuế là -3,6, có nghĩa là giá bán tăng 1% thì mức tiêu thụ sản phẩm hợp pháp sụt giảm 3,6%. Họ lậpluận:"Thoạt nhìn, ước tính về độ co giãn có vẻ như là một dấu hiệu rõ ràng rằng thuế càng cao thì việc giảm tiêu thụ thuốc lá càng có hiệu quả. Tuy nhiên, khi đọc một phân tích chi tiết sẽ cho thấy nó không phải là như vậy [...] Gần như có khả năng rằng việc tăng giá bán sẽ gây ra giảm tiêu thụ thuốc lá có nộp thuế và tăng tiêu thụ thuốc không nộp thuế."

Cuộc nghiên cứu được tài trợ bởi Văn phòng Kiểm soát Thuốc lá Quốc gia của Sở Y tế - ông Chaloupka và ông Tauras (2011) – đã thách thức tính thiết thực của các mô hình được thực hiện bởi  Reidy và Walsh. Nhưng dù vậy, Chaloupka và Tauras đánh giá lại nhu cầu theo mức độ co giãn của giá thuốc lá ở Ireland dẫn đến một độ co giãn giá là -1,6 và kết luận: "Hầu hết các ước tính của chúng tôi chỉ ra rằng việc tiếp tục tăng thuế sẽ dẫn đến giảm thu thuế tiêu thụ thuốc lá vì việc tiêu thụ thuốc lá có thuế sẽ giảm mạnh do một số người hút thuốc lá chuyển sang thuốc lá không nộp thuế.

Giá thuốc lá hợp pháp tăng theo mức tăng thuế từ năm 2002 đến 2009 đã kích thích sự lan rộng của thị trường bất hợp pháp. KPMG (2005 và 2013) ước tính rằng thị phần của thuốc lá điếu không nộp thuế tại Ailen (thuốc lá bất hợp pháp cộng với nhập khẩu hợp pháp từ nước ngoài) tăng từ 5% năm 2002 lên 32% trong năm 2009. Sự tràn ngập của thuốc lá bất hợp pháp đã có tác dụng ngược lại với dự định của chính phủ, với tỷ lệ hút thuốc tăng từ 27% năm 2002 lên 29% vào năm 2007.

Việc tiêu thụ thuốc lá bất hợp pháp tăng trùng hợp với sự suy giảm đều trong thu thuế tiêu thụ đặc biệt từ thuốc lá - giá trị của thu thuế năm 2009 thấp hơn 9% về giá trị thực so với năm 2002 - khiến một số nhà chức trách có phản ứng. Trong bài phát biểu về Tài khóa tháng 12 năm 2009, với lý do trách nhiệm của mình để bảo vệ nền tảng thuế suất, Bộ trưởng Bộ Tài chính Brian Lenihan cho biết: "Tôi đã quyết định không thực hiện bất kỳ thay đổi nào về thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá trong tài khóa này bởi vì tôi tin rằng mức giá cao hiện nay đang dẫn đến nạn buôn lậu thuốc lá nghiêm trọng. Phần thuế tiêu thụ đặc biệt thuốc lá đã được giữ ổn định liên tục trong hai năm. "Trong Tài khóa tháng 12 năm 2011 và 2012 cho thấy mức tăng là 0,1 €  và 0,25 € cho mỗi gói 20 điếu.

Việc đóng băng thuế tiêu thụ đặc biệt và tăng các nỗ lực thực thi đã dẫn đến sự ổn định của thị trường sản phẩm không nộp thuế tại Ireland. KPMG (2013) cho thấy thị phần của thuốc lá có nộp thuế ngoài Ireland là 28% trên tổng mức tiêu thụ trong năm 2012, so với 32% trong năm 2009. Người ta không chắc chắn liệu việc đóng băng có làm giảm tỷ lệ hút thuốc không, nguyên do là thiếu dữ liệu kịp thời.

 

(iii) Malaysia

Năm 2002, thuế tiêu thụ đặc biệt trên 1.000 điếu thuốc lá ở Malaysia đứng ở mức RM43,2. Sau đó, chính phủ Malaysia bắt đầu cho tăng mạnh thuế tiêu thụ đặc biệt. Vào quý 4 năm 2010, thuế tiêu thụ đặc biệt đã được tăng lên hơn 340% về giá trị thực gần RM230 trên 1.000 điếu.

Kết quả của sự gia tăng thuế tiêu thụ đặc biệt này là giá bán trung bình của thuốc lá hợp pháp gần như tăng gấp đôi từ RM4,55 mỗi gói vào năm 2001 lên RM8,94 mỗi gói trong năm 2010 (trên cơ sở 20 điếu).

Vì giá thuốc lá hợp pháp gia tăng và khả năng chi tiêu sụt giảm, người tiêu dùng nhanh chóng chuyển sang thuốc lá bất hợp pháp rẻ hơn. Tỷ lệ thuốc lá bất hợp pháp tăng lên từ 14,4% năm 2004 lên đến 34,5% trong năm 2012 với tỷ lệ sản phẩm bất hợp pháp cao nhất được ghi nhận là ở mức 37,5% trong năm 2009. Trong cùng thời gian (2004-2012), tổng khối lượng tiêu thụ thuốc lá hợp pháp cũng giảm gần 30%. Nhận thức được vấn đề nghiêm trọng từ nạn buôn lậu và tác động của thuế thuốc lá quá mức, chính phủ quyết định ngăn chặn xu hướng tăng thuế tiêu thụ đặc biệt bằng cách giữ mức thuế tiêu thụ đặc biệt không thay đổi liên tục trong tài khóa năm 2012 và 2013. Thủ tướng Chính phủ Malaysia đã tuyên bố vào ngày 8 tháng 10 năm 2011, một ngày sau khi công bố tài khóa năm 2012: "Chúng tôi không thể cho tăng mạnh giá thuốc lá khi việc sử dụng thuốc lá bất hợp pháp đã lên đến 40%. Mức này  quá cao. Nếu cho tăng mạnh giá thuốc lá, tỷ lệ phần trăm của những người hút thuốc lá bất hợp pháp sẽ tiếp tục tăng .”

Việc đóng băng thuế tiêu thụ đặc biệt thuốc lá trong tài khóa quốc gia năm 2012 và 2013 trùng hợp với một tỷ lệ giảm nhẹ của thuốc lá bất hợp pháp từ 36,3% năm 2010 còn 34,5% vào năm 2012 và khối lượng hợp pháp được tiêu thụ ổn định dẫn đến sự phục hồi doanh thu thuế từ thuốc lá của Chính phủ vào năm 2012.

Giải quyết sự tăng trưởng về quy mô của thị trường bất hợp pháp là một ưu tiên của bộ phận Hải quan. Đây cũng là việc quan trọng đối với Bộ Y tế. Bộ trưởng Y tế, ông Datuk Seri Liow Liong Lai, cho biết: "Chúng tôi cần phải giải quyết việc bán thuốc lá giả vì đó là một tai họa đang nổi lên trong nước. Ngoài việc trốn thuế, việc phân phối hàng lậu này có thể gây nguy cơ sức khỏe cho người hút thuốc. Chúng tôi sẽ tăng cường chiến dịch tấn công thuốc lá bất hợp pháp bằng cách cùng hành động với các cơ quan thực thi pháp luật."

Vào ngày 11 tháng 6 năm 2013, Bộ Y tế đã đưa ra một quy định mới theo Quy định về Kiểm soát các Sản phẩm Thuốc lá (CTPR) Sửa đổi năm 2013, theo đó một hành vi là phạm tội đối với bất kỳ người nào khi:"bán hoặc chào bán, mua hoặc sở hữu bất kỳ gói thuốc lá hoặc tút thuốc lá mà không được in cảnh báo sức khỏe bằng chữ {...] và bằng hình ảnh." Quy định này nhằm hỗ trợ thực thi hành động chống lại việc bán thuốc lá bất hợp pháp tại các cửa hàng bán lẻ và việc sở hữu các sản phẩm bất hợp pháp của người tiêu dùng.

 

(iv) Ba Lan

Ba Lan là một trong 12 quốc gia gia nhập EU từ năm 2004. Là một phần của quá trình gia nhập, Ba Lan được yêu cầu phải tuân thủ các yêu cầu của EU về thuế thuốc lá, như đã được nêu trong Chỉ thị của Hội đồng Châu Âu 2002/10Chỉ thị này đòi hỏi rằng từ ngày 1 tháng 7 năm 2006 thuế tiêu thụ đặc biệt nên dưới 64 € trên 1.000 điếu thuốc lá và thuế tiêu thụ đặc biệt tối thiểu phải bằng 57% giá bán lẻ đối với các mặt hàng giá phổ biến nhất (MPPC). Khi gia nhập EU, thuế tiêu thụ đặc biệt của Ba Lan trên 1.000 điếu chỉ chiếm 44% của mức yêu cầu 64 €. Vì được yêu cầu phải tăng thuế đáng kể nên Ba Lan đã trì hoãn và chỉ đáp ứng mức tối tiểu của EU vào ngày 1 tháng Giêng năm 2009.

Trong khi việc trì hoản là hữu ích, chu kỳ điều chỉnh vẫn còn rất ngắn dẫu cho rằng quy mô tăng thuế tiêu thụ đặc biệt phải được thực hiện. Do đó, thuế tiêu thụ đặc biệt tối thiểu đối với thuốc lá ở Ba Lan tăng 140% (110% theo giá trị thực) từ năm 2004 đến năm 2009.

Việc tăng thuế tiêu thụ đặc biệt này đã có một tác động xấu đến khả năng chi tiêu cho các sản phẩm thuốc lá tại Ba Lan. Từ năm 2004 đến năm 2009, mức giá mà người tiêu dùng phải chi trả cho thuốc lá tăng 40% nhanh hơn so với tốc độ tăng trưởng bình quân của mức lương. Sự suy giảm trong khả năng chi tiêu đối với thuốc lá hợp pháp đã làm tăng số lượng người tiêu dùng tìm nguồn cung cấp từ thị trường bất hợp pháp. Ước tính thị phần bất hợp pháp đang hiện hữu ở Ba Lan từ năm 2006 đến năm 2009, mức tiêu thụ thuốc lá bất hợp pháp tăng gấp đôi từ dưới 6% thị phần lên tới 12%. Trong khi đó, tỷ lệ hút thuốc vẫn phổ cập từ năm 2004 đến 2009, tăng từ 28,3% đến 28,4%.

Sau khi đạt mức tối thiểu của EU, chính phủ Ba Lan tiếp tục cho tăng thuế tiêu thụ đặc biệt từ năm 2009 đến 2012 - mặc dù ở mức tốc độ tăng trưởng thấp hơn đáng kể (tăng trưởng trung bình hàng năm trên danh nghĩa là 5,2% giữa năm 2009 và 2012, so với 19% bình quân mỗi năm từ năm 2004 và 2009). Việc tăng nhẹ thuế tiêu thụ đặc biệt đã trùng hợp với sự ổn định của thị phần thuốc lá bất hợp pháp chiếm khoảng 13% tổng khối lượng tiêu thụ năm 2013. Tỷ lệ người hút thuốc hầu như không thay đổi ở mức 28,2% vào năm 2011.

 

(V) Vương quốc Anh

Trong Sách Trắng năm 1992, về Y tế Quốc gia, chính phủ Anh đặt ra mục tiêu giảm hút thuốc ở người trưởng thành khoảng 40% vào năm 2000. Để đạt được điều này, Sách trắng cam kết "ít ra là  duy trì mức độ thực sự của thuế thuốc lá." Năm 1994, chính phủ đã vượt qua mức này bằng cách thiết lập "thang đo thuốc lá”, theo đó hàng năm tăng thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thuốc lá ít nhất là 3% so với lạm phát, vào năm 1997, mức tăng thuế tối thiểu trên thực tế đã được nâng lên 5%.

Từ năm 1995 đến năm 2000, thuế tiêu thụ thuốc lá ở Anh đã tăng 55%. Điều này gây ra sự gia tăng đáng kể giá trị thực của thuốc lá - giá một gói đã tăng 33% trong giai đoạn này. Những lần tăng này, cùng với sự ra đời của thị trường chung EU (hàng hóa và con người được tự do qua lại), đã khiến quy mô thị trường sản phẩm không nộp thuế ở trong nước mở rộng đáng kể từ 3% năm 1996 lên hơn 20% trên tổng khối lượng tiêu thụ trong năm 2000. Đáng chú ý là mức tăng này đã không xảy ra trước năm 1998, chứ không phải ngay lập tức sau khi thực hiện đợt tăng thuế tiêu thụ đặc biệt ban đầu. Trong thời gian thuế tiêu thụ đặc biệt tăng nhanh, tỷ lệ hút thuốc ở Anh vẫn không thay đổi (giảm từ 28% vào năm 1998 còn 27% năm 2000).

Để đối phó nạn thuốc lá bất hợp pháp xâm nhập thị trường với mức độ cao, chính phủ Anh bỏ  thang thuế đó trong năm 2001, giữ mức tăng thuế tiêu thụ đặc biệt phù hợp với lạm phát, do đó giá tương đối ổn định trong điều kiện thực tế, chính sách này tiếp tục cho đến năm 2009. Trong thời gian đó, chính phủ cũng thực hiện một chiến lược để giải quyết tình trạng buôn lậu thuốc lá, tăng hình phạt và đầu tư vào việc tăng đáng kể các hoạt động thực thi pháp luật – mỗi năm chi tiêu gần 100 £ triệu tiền lương cho 2.000 nhân viên làm công tác chống buôn lậu thuốc lá. Kết quả là, điểm giữa mà HMRC ước tính thị phần bất hợp pháp vào 11/2010 giảm còn 9% đối với thuốc lá điếu, từ mức đỉnh điểm là 21% vào 01/2000Tỷ lệ người lớn hút thuốc cũng giảm còn 20% trong năm 2011 – ít hơn một phần tư so với năm 2000.

Mức thang thuế đối với các sản phẩm thuốc lá được tái áp dụng vào tháng 3 năm 2010 từ mức 1% trên lạm phát, tăng lên 2% kể từ 12/2011Trong tài khóa năm 2012, chính phủ tuyên bố rằng thuế  thuốc lá sẽ tăng 5% so với mức lạm phát, có hiệu lực ngay lập tức; Tài khóa 2013 cho thấy sự trở lại mức tăng 2% trên lạm phát theo mức thang thuế. Theo ước tính mới nhất của HMRC (2012) quy mô thị trường bất hợp pháp liên quan đến đạt mức của 11/2010Nhưng người ta có bằng chứng từ việc khảo sát trên gói thuốc lá rỗng của KMPG rằng lượng tiêu thụ thuốc lá đã nộp thuế ở ngoài nước đã tăng thị phần từ 13,1% trong 2010 lên 19,1% trong năm 2012.

 

Tóm tắt các bằng chứng từ nghiên cứu tình huống

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy các chính phủ chịu ảnh hưởng trên thị trường thuốc lá do các hệ thống thuế. Ảnh hưởng đó cũng hoạt động như một cảnh báo rõ ràng về những hậu quả tiềm năng có thể xảy ra thông qua việc áp dụng một chính sách thuế không phù hợp với thị trường và quá xốc vác về quy mô.

Trong các ví dụ của Đức, Ireland, Malaysia, Ba Lan và Vương quốc Anh đã chứng minh cách mà thuế tiêu thụ đặc biệt tăng mạnh trong thời gian ngắn có thể gây mất ổn định thị trường thuốc lá – làm giảm khả năng chi tiêu cho thuốc lá và tăng mức chênh lệch giá đối với các sản phẩm thay thế không nộp thuế ở trong nước, và qua đó thúc đẩy tăng trưởng thị trường bất hợp pháp.

Một khi thị trường thuốc lá bất hợp pháp được xác lập, các bằng chứng cho thấy rằng việc giảm thiểu quy mô của nó rất khó và tốn kém. Mặc dù thu hẹp quy mô tăng thuế tiêu thụ đặc biệt, thị phần của thị trường bất hợp pháp vẫn không thay đổi nhiều ở Đức, Ireland và Ba Lan. Quốc gia duy nhất trong các nghiên cứu tình huống có một số thành công trong việc giải quyết và giảm thiểu thương mại bất hợp pháp, ít nhất là tạm thời - Vương quốc Anh – đã dành nguồn lực đáng kể cho công tác này. Tuy nhiên, con số năm 2012 của KPMG cho thấy rằng điều này đã không kéo dài được lâu lắm.

Những kinh nghiệm của Đức, Ireland, Malaysia, Ba Lan và Vương quốc Anh làm nổi bật mối liên hệ giữa việc tăng thuế tiêu thụ đặc biệt quá mức với vấn nạn tăng trưởng thương mại bất hợp pháp. Hơn nữa, chúng cho thấy sự tăng trưởng trong thương mại bất hợp pháp có thể đủ để hạn chế tác động từ mức thuế cao hơn trên tỷ lệ người hút thuốc.

 

V. Những gợi ý từ kinh nghiệm quốc tế cho Úc

(i) Những biện pháp ngân sách 2013/14

Trong năm 2012 tiếp tục tồn tại những tin đồn rằng chính phủ sẽ cho tăng thuế tiêu thụ đặc biệt của thuốc lá thêm 25%, thời gian trùng với sự ra đời của bao bì trơn. "Nhưng trong tài khóa gần đây nhất (2013/14) chính phủ Úc công bố những thay đổi về khuôn khổ xác định việc tăng thuế tiêu thụ đặc biệt trong tương lai bằng cách thay thế CPI bằng thu nhập bình quân hàng tuần trong thời gian bình thường (AWOTE) để làm cơ sở cho việc tăng thuế tiêu thụ đặc biệt bắt đầu từ tháng 3 năm 2014." Điều này là phù hợp với khuyến cáo của Review. Thời gian tăng thuế tiêu thụ đặc biệt cũng sẽ thay đổi để trùng với việc phát hành dữ liệu AWOTE của Cục Thống kê Úc: từ tháng 3 năm 2014, thuế tiêu thụ đặc biệt của thuốc lá sẽ tăng lên vào ngày 01 tháng 3 và 01 tháng 9 hàng năm, chứ không phải là ngày 1 tháng 2 và 1 tháng 8.

Việc lập chỉ số tăng thuế tiêu thụ đặc biệt trong tương lai theo thu nhập sẽ đảm bảo rằng khả năng chi tiêu cho thuốc lá được duy trì, tránh những vấn đề quan trọng liên quan đến những cú sốc về thuế. Những mức độ khả năng chi trả ổn định sẽ làm giảm động lực người tiêu dùng chuyển từ sản phẩm bất hợp pháp rẻ hơn sang thuốc lá điếu hợp pháp, giữ cho thị trường bất hợp pháp trong tầm kiểm soát và đảm bảo rằng tính hiệu quả của chính sách và các khoản thu của chính phủ không bị làm suy yếu.

ITIC từ lâu đã cho rằng khả năng chi trả nên được đặt ở trọng tâm của chính sách thuế tiêu thụ đặc biệt của thuốc lá. Tuy nhiên, chính phủ nên biết rằng sự thay đổi từ CPI sang chỉ số thu nhập tăng không loại bỏ hoàn toàn nguy cơ của sự lan rộng của thị trường bất hợp pháp, do tính chất lũy thoái của chính sách.

Các dữ liệu gần đây nhất cho thấy trong giai đoạn 15 năm từ 1994-1995 và 2009/10những người trong nhóm có thu nhập thấp nhất tăng nhanh hơn giá tiêu dùng, nhưng ở mức thấp hơn so với tất cả các nhóm khác. Với mức 5,1% mỗi năm, sự tăng trưởng thu nhập bình quân hàng năm trong giai đoạn này của người có nhóm dưới cùng thấp hơn 10% so với những người ở nhóm trung bình, với mức tăng trưởng thu nhập bình quân hàng năm là 5,7% trong điều kiện thực tế. Nếu xu hướng này tiếp diễn, việc áp dụng chỉ số tăng thuế tiêu thụ đặc biệt đối với thu nhập trung bình sẽ dẫn đến sự suy giảm về khả năng chi tiêu thuốc lá của những người có thu nhập ở nhóm thấp nhất.

Nghiên cứu gần đây của Scalia (2012) chỉ ra rằng sự sụt giảm trong tỷ lệ hút thuốc không đồng  nhất trong toàn xã hội. Thật vậy, Scalia báo cáo rằng trong 30 năm qua "khoảng cách về tỷ lệ hút thuốc giữa các nhóm công nhân và viên chức đã được nới rộng đáng kể. Theo OJ năm 2010, khả năng trở thành người hút thuốc của người trưởng thành trong nhóm thiệt thòi nhất cao gấp hai lần so với nhóm thuận lợi nhất, với tỉ lệ tương ứng là 27,2% và 13,4%. Điều kém may mắn nhất là họ cũng ít có khả năng bỏ thuốc hơn các thành viên khác trong xã hội: 46% người hút thuốc một lần trong nhóm thiệt thòi nhất đã bỏ hút thuốc trong năm 2010, so với 66% người hút thuốc một lần trong nhóm có lợi thế nhất. Hơn nữa, những phát hiện từ Vương quốc Anh chỉ ra rằng những người trong nhóm bị thiệt thòi nhất có nhiều khả năng liên quan đến thị trường bất hợp pháp nhiều hơn so với phần còn lại của xã hội.

Cứ cho rằng là những người thu nhập thấp nhất là ít có khả năng bỏ hút thuốc khi phải đối mặt với khả năng chi tiêu suy giảm - sẽ xảy ra dưới một chính sách tiêu thụ đặc biệt theo yếu tố AWOTE, trong trường hợp mức thu nhập tăng trưởng theo một mô hình tương tự đã được chứng kiến trong 15 năm qua – thì mối rủi ro cho thị trường Úc sẽ là họ chuyển sang sản phẩm thay thế bất hợp pháp có giá rẻ hơn.

 

(ii) Một thay đổi trong chiến lược thuế tiêu thụ đặc biệt

Mặc dù sử dụng tài khóa năm 2013/14 để sửa đổi các chỉ số tăng thuế tiêu thụ đặc biệt, vào 01 tháng 8 năm nay, chính phủ trước đó đã thông báo một sự thay đổi triệt để trong chính sách thuế tiêu thụ đặc biệt. Việc tăng thuế tiêu thụ đặc biệt 12,5% bốn lần sẽ được thực hiện, bắt đầu từ ngày 1 tháng 12 năm 2013 và định kỳ vào ngày 01 tháng 9 trong ba năm tiếp theo. Những lần  tăng thuế này sẽ diễn ra theo việc lập chỉ số trên AWOTE. Chính phủ trước đó đã tìm cách sử dụng thêm 5,3 tỷ đô-la Úc từ chính sách này để gây quỹ cho các dịch vụ y tế liên quan đến đột quỵ và ung thư, và hoàn trả cho Ngân sách sẽ thặng dư vào 2016/17.

Chính sách mới này đặt ra một rủi ro đáng kể cho ngành công nghiệp thuốc lá hợp pháp, công nhân viên, các nhà cung cấp và các nhà phân phối – mang lại lợi ích cho ngành công nghiệp thuốc lá bất hợp pháp. Chính phủ trước đây tin rằng mỗi lần tăng 12,5% sẽ ngăn chặn giới trẻ hút thuốc. Tuy nhiên, như phần tiếp cho thấy, chính sách này có thể dẫn đến sự gia tăng đáng kể của quy mô thị trường bất hợp pháp. Một thị trường bất hợp pháp tăng trưởng ở Úc sẽ khiến việc tiếp cận thuốc lá ở giới trẻ dể dàng hơn trong một môi trường không được kiểm soát, vượt quá tầm tay của chính phủ.